(Português) Seminário – Rumo a um Mundo Livre de Armas Nucleares: Desafios e Perspectivas

ORIGINAL LANGUAGES, 11 Dec 2017

Embaixador Sergio Duarte – TRANSCEND Media Service

Intervenção de Abertura, Ministério das Relações Exteriores, Brasília 7-8 Dez 2017

Pediram-me fornecer uma visão ampla sobre os três principais temas deste Seminário, a saber: a contribuição do Tratado de Tlatelolco e da ABACC para a segurança da América Latina e do mundo em geral; as perspectivas para a Conferência de Exame do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares, em 2020;  e o impacto da recente adoção do Tratado de Proibição de Armas Nucleares. Tentarei desincumbir-me da missão quase impossível de tratar desses assuntos nos vinte minutos que me foram atribuídos, mas primeiro desejo fazer alguns comentários de caráter geral.

Ao longo dos setenta e um anos desde que a Resolução no. 1 da Assembleia Geral advogou a eliminação das armas nucleares e de todas as demais armas de destruição em massa, a comunidade internacional conseguiu proibir as armas químicas e as bacteriológicas. No entanto, anda não foi possível chegar a uma proibição universal das armas nucleares e os complexos problemas relativos ao uso da energia nuclear ainda desafiam a humanidade. As esperanças otimistas das décadas passadas, baseadas no uso do átomo para proporcionar uma fonte limpa, confiável e inesgotável de energia elétrica foram ofuscadas por preocupações de segurança e de ordem ambiental, devido aos desastrosos acidentes em instalações nucleares civis, aliados à questão ainda não resolvida de como tratar dos resíduos de forma segura. Os problemas de segurança internacional relativos ao uso militar do poder explosivo da fissão e fusão atômica se mostraram ainda mais intratáveis. Existem ainda cerca de 15.000 armas nucleares em mãos de nove Estados.  Dessas, 4.150 estão em poder de forças operativas e 1.800 se encontram em estado de “alerta operacional”. Não sabemos muito sobre o status das demais.

A detonação experimental do primeiro engenho explosivo, destinado ao uso bélico, em 1945, marcou o início da proliferação de armas nucleares.  A dimensão horizontal de sua disseminação está em geral contida, mas a proliferação continua, tanto em sua forma vertical quanto no constante desenvolvimento de armas nucleares cada vez mais sofisticadas e destruidoras, além de seus vetores. Atualmente, os recursos despendidos com armas nucleares parecem especialmente mal orientados, tendo em vista as necessidades urgentes em áreas de impacto direto no desenvolvimento humano. Projeções recentes da Arms Control Association calcularam o custo do programa de armas nucleares, somente nos Estados Unidos, ao longo dos próximos trinta anos, em torno de 1.35 trilhões de dólares, ajustados segundo a inflação esperada. Pode-se fazer uma comparação com o custo da implementação das Metas de Desenvolvimento Sustentável adotadas pelas Nações Unidas há apenas dois anos, estimado em um montante semelhante – 1.4 trilhões de dólares.

É de justiça reconhecer que durante as últimas sete décadas a comunidade internacional conseguiu chegar a certo grau de avanço conceitual e até mesmo algum progresso substantivo em questões ligadas ao controle do armamento nuclear. Diversos acordos fazem hoje parte do corpus de direito internacional positivo e ajudaram a estabelecer certos princípios e regras importantes nesse terreno.

Por exemplo – e chego ao primeiro dos três tópicos principais deste Seminário –, os Estados da América Latina e do Caribe se colocaram na vanguarda da busca de regimes internacionais destinados a impedir a proliferação de armas nucleares e a eliminá-las. Um ano antes do endosso pela Assembleia Geral do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares – o TNP – os países de nosso continente se comprometeram a utilizar os materiais e instalações nucleares sob sua jurisdição exclusivamente para fins pacíficos e ao mesmo tempo proibiram os ensaios, o uso, a fabricação, a produção e a aquisição de tais armas em nossa região.  Esse exemplo foi mais tarde emulado por quatro outras regiões habitadas do mundo. As zonas livres de armas nucleares hoje abrangem todo o continente africano e grandes áreas da Oceania e do Sudeste asiático, assim como da Ásia Central, com um total de 113 países além da Mongólia. As armas atômicas já se encontram proibidas na Antártica, no espaço exterior e no leito marinho e seu subsolo. Há propostas de novas zonas livres de armas nucleares no Oriente Médio, no nordeste da Ásia e no Ártico. O Atlântico Sul foi declarado zona de paz e cooperação.

O OPANAL, agência formada para assegurar o cumprimento das obrigações contidas no Tratado de Tlatelolco, desempenha papel importante no incentivo à cooperação nuclear entre os países latino-americanos e caribenhos e tem procurado parcerias com outras zonas livres de armas nucleares. O OPANAL tem trabalhado constantemente para fortalecer as garantias um tanto frágeis fornecidas pelos países nuclearmente armados nos dois Protocolos anexos ao Tratado.

Há vinte e cinco anos atrás a Argentina e o Brasil assinaram o Acordo de Guadalajara que criou a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares – ABACC. Poucos meses depois, um acordo quadripartite foi firmado entre o Brasil, a Argentina, a AIEA e a ABACC entrou em funcionamento. A criação do Sistema Comum de Controle de Materiais Nucleares permitiu não apenas fortalecer a confiança por meio de inspeções mútuas de atividades nucleares mas também projetos conjuntos que realçam a dimensão estratégica do relacionamento bilateral, tais como o desenvolvimento atual do Reator Multipropósito brasileiro e do Reator RA-10 argentino. A dinâmica da cooperação entre o Brasil e a Argentina demonstra não só o caráter especial de nossas relações bilaterais mas também a contribuição de ambos os países à região e ao mundo em geral no que tange à segurança e à não proliferação. Essa experiência serve hoje de modelo para a solução de impasses em outras regiões.

O Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares – e entro no segundo tópico – é sem dúvida outro acordo de máxima importância. Ë considerado a pedra fundamental do regime multilateral de não proliferação. Ao longo dos 47 anos a partir de sua entrada em vigor o TNP atraiu participação quase universal. As condições específicas que prevaleciam no mundo na década de 1960 permitiram às duas superpotências negociar entre si esse acordo e conduzir sua tramitação no Comitê das Dezoito Nações para Desarmamento e na Assembleia Geral. Tais condições já não existem mais. A maioria dos Estados chegou à conclusão de que sua própria segurança e a do mundo em geral estão melhor asseguradas por meio da ausência completa de armas nucleares, não somente em seus territórios mas em toda parte. Hoje em dia, a convicção geral é que a manutenção da paz e segurança não pode basear-se para sempre no equilíbrio de terror. O sistema de salvaguardas estabelecido pelo TNP junto com a AIEA tem sido até o momento útil para impedir que as alarmantes previsões sobre a proliferação horizontal se tornassem realidade. No entanto, o Tratado tem sido ineficaz para levar ao desarmamento nuclear. A obrigação contida em seu artigo VI continua sendo descumprida.

A próxima Conferência de Exame das Partes do TNP será realizada em um contexto especialmente desafiador:

• As tensões entre as principais potências nucleares vêm aumentando desde a fracassada Conferência de Exame de 2015.
• Um agudo foco de inquietação surgiu no nordeste da Ásia com a aceleração do programa nuclear da República Popular e Democrática da Coreia (RPCD). Washington e Pyongyang se entregaram a acusações e provocações mútuas ao ponto de ameaçarem explicitamente a destruição do adversário. Qualquer confrontação nuclear trará consequências catastróficas para o mundo inteiro.
• Sinais alarmantes surgem em alguns países nos quais setores da opinião pública advogam abertamente a aquisição de capacidade nuclear própria.
• O acordo entre os P5+1 e o Irã, conhecido pela sigla em inglês JCPOA, está sob severa tensão e muitos temem por sua atual sustentabilidade.
• O uso de armas nucleares por grupos extremistas é outra possibilidade assustadora.
• Por fim, e não menos importante, durante os últimos vinte anos ou mais a Conferência do Desarmamento tem se mostrado incapaz de chegar a acordo sequer sobre um programa de trabalho, dando lugar a dúvidas sobre sua utilidade e permanência.

A primeira sessão do Comitê Preparatório da Conferência de Exame do TNP em 2020 teve lugar  em maio último e não produziu quaisquer resultados práticos. A segunda Sessão está marcada para abril de 2018. A terceira e última Sessão, em 2019, deveria chegar a decisões de substância sobre os temas em debate. No entanto, a experiência mostra que os temas substantivos são muitas vezes levados à própria Conferência de Exame e nem sempre são tratados de forma construtiva, muito menos produtiva. Cinco dentre as nove Conferências de Exame do TNP realizadas até hoje terminaram sem acordo sobre um Documento Final. Muitos Estados Parte do Tratado acreditam que o “processo fortalecido de exame” acordado em 1995 como parte do pacote que permitiu a extensão indefinida do instrumento se encontra já ultrapassado e perdeu a utilidade.

Ouro motivo de preocupação é o fato de que o Tratado Abrangente de Proibição de Ensaios Nucleares (CTBT na sigla em inglês), adotado há mais de vinte anos, permanece em um limbo jurídico.  Esse instrumento ainda não se encontra em vigor devido à falta de assinatura e/ou ratificação por parte de oito Estados dentre os relacionados no Artigo XIV. Mesmo assim, o CTBT estabeleceu um padrão de comportamento que vem sendo observado por todos os países no século XXI, com a única exceção da Coreia do Norte. O Tratado é uma importante medida para impedir a proliferação.  e é difícil compreender por que motivo alguns Estados possuidores de armamento nuclear ainda resistem a transformar a moratória voluntária de ensaios em uma obrigação legalmente vinculante sob o Direito Internacional. A falta da necessária ratificação aumenta o risco de que algum país venha a realizar ensaios com explosivos nucleares.

Os rumos preocupantes descritos acima suscitam a questão da divisão artificial do mundo estabelecida pelo TNP. A comunidade internacional está rachada em dois blocos de Estados com agendas diversas e em grande parte antagônicas. Um dos grupos confere valor às armas nucleares e as consideram essenciais para sua própria segurança e de seus aliados e até mesmo para a manutenção da segurança mundial como um todo. Para o outro, essas armas são militarmente ineficazes, moralmente indefensáveis e repugnantes do ponto de vista humanitário. Na opinião desses últimos, a própria existência de armas nucleares constitui uma ameaça à paz e segurança internacionais.

Embora ambos os grupos concordem em que é desejável chegar ao desarmamento nuclear, suas posições diametricamente opostas em questões de segurança refletem um desacordo básico. O primeiro afirma que as armas nucleares têm sido responsáveis pela manutenção da paz e segurança desde o final da segunda Guerra Mundial. Esse argumento ignora os constantes conflitos e instabilidade em muitas partes do mundo e não leva em conta os perigos e riscos inerentes ao uso, ou mau uso, de armas nucleares, por desígnio ou acidente. Mesmo sem descartar a possibilidade de emprego de armamento atômico nas circunstâncias que considerarem adequadas, os países nuclearmente armados ainda afirmam que a finalidade principal dessas armas é impedir agressão. Havendo estabelecido o que consideram como seu direito exclusivo – e indefinido no tempo – de conservar seus arsenais, negam veementemente a quaisquer outras nações meios semelhantes de defender sua própria segurança. Embora concordem que o desarmamento é um “objetivo final” os países nucleares e seus aliados dizem não existirem atualmente condições para progredir nesse sentido. Esses países afirmam ainda que a melhor maneira de avançar é buscar acordos sobre medidas parciais que lhes parecem factíveis. Uma dessas medidas, definida por seus proponentes como o “próximo passo lógico”, seria uma proibição da produção de material físsil para fins bélicos. Na verdade, tal como proposta, tal proibição seria redundante do ponto de vista da não proliferação e inócua do ponto de vista do desarmamento, pelo simples motivo de que os países não nucleares já se encontram proibidos pelo TNP de adquirir armas nucleares, enquanto que a proibição contemplada deixaria intactos os imensos estoques desse material acumulados pelas potências nucleares.

O outro grupo argumenta que tais condições para o progresso jamais foram claramente enunciadas pelos possuidores de armas nucleares, permitindo a conclusão de que a intenção real é adiar indefinidamente qualquer comprometimento com negociações significativas de medidas concretas de desarmamento nuclear. Todas as tentativas de iniciar atividades nesse sentido na Conferência do Desarmamento em Genebra esbarraram em forte resistência por parte dos países armados. Com efeito, a palavra “desarmamento” parece haver desaparecido dos dicionários nos países nucleares e seus aliados.

Essas considerações me trazem ao terceiro e último tema deste Seminário. A crescente preocupação com as consequências humanitárias do uso de armas nucleares, aliada à frustração com a falta de resultados tangíveis no campo do desarmamento levou diversos Estados, inclusive o Brasil, a levar adiante a proposta de negociar um tratado de proibição de armas nucleares. Como sabemos, esse instrumento foi negociado com êxito e adotado em julho último nas Nações Unidas. Até o momento, 53 Estados já o assinaram e três depositaram seus instrumentos de ratificação.

Previsivelmente, a negociação desse Tratado foi também alvo de feroz oposição, com diversos graus de veemência, por parte dos possuidores de armas nucleares. Entre outros defeitos alegados, esses países afirmaram: a) que o conceito do Tratado não leva em consideração o ambiente internacional de segurança; b) que seria ineficaz; c) que o processo de sua negociação foi divisivo, e não consensual; d) que a proibição não é um substituto para reduções nos arsenais atuais; e), que o Tratado solapa o TNP e finalmente, f) que uma abordagem progressiva, passo a passo, é o caminho mais adequado para atingir o desarmamento nuclear.

Em contraposição a essas afirmações, os defensores do Tratado argumentam que: a) a proibição não foi concebida sem atenção às condições atuais de segurança e que seus adversários preferiram não comparecer às conferências preparatórias, nas quais suas preocupações poderiam ser ventiladas, e em vez disso boicotaram as negociações; b) que os esforços anteriores é que têm sido ineficazes para produzir compromissos claros e legalmente vinculantes para a eliminação das armas nucleares; c) que o novo Tratado não cria divisões entre Estados, mas simplesmente procura construir uma ponte sobre duradouro abismo entre eles, que vem sendo exacerbado pela percebida falta de interesse dos países nucleares em cumprir suas obrigações; d) que evidentemente o Tratado não resultará por si mesmo na abolição automática dos arsenais, mas tornará mais visível a necessidade do desarmamento nuclear e favorecerá a ação multilateral; e) que em lugar de solapar o TNP, o Tratado proporciona um caminho para que as Partes desse instrumento possam cumprir com a obrigação contratual de buscar negociações de boa fé e a conclui-las, conforme esclareceu a Corte Internacional de Justiça em 1996. É esse, aliás, o significado da expressão “com vistas a sua eliminação” contida no mandato da Assembleia Geral para a negociação do novo instrumento; e finalmente, f) que a abordagem “passo a passo” preconizada pelos Estados nucleares e seus aliados ao longo das últimas décadas não resultou em nenhuma medida multilateral de desarmamento nuclear e na verdade tem servido para justificar a manutenção do atual estado de coisas.

Os adversários do Tratado afirmam ainda que esse instrumento não propõe soluções para a grave ameaça representada pelo programa nuclear da Coreia do Norte. Tal argumento ignora, talvez propositalmente, que diversas tentativas diretas para enfrentar a RPDC como potência nuclear emergente tampouco tiveram sucesso.

Apesar do entusiasmo de seus defensores e do desprezo de seus adversários, ainda é muito cedo para avaliar o impacto do Tratado de Proibição de Armas Nucleares sobre o atual debate a respeito da realização final do desarmamento nuclear. A história da negociação e o texto final do tratado mostram a preocupação de evitar de todas as formas qualquer incompatibilidade entre esse instrumento e o TNP. Ao longo dos meses posteriores a sua  abertura à assinatura dos Estados nas Nações Unidas será possível medir a amplitude do apoio internacional  ao Tratado. Após a ratificação os países poderão ponderar individualmente a adoção de legislação interna contendo medidas que possam ter impacto sobre as políticas e práticas dos países nuclearmente armados. Os Estados terão de encontrar uma convergência viável entre a base normativa existente e a nova proibição incorporada ao Tratado a fim de assegurar maior segurança para todos e não apenas para algumas nações armadas e seus aliados. O prosseguimento da concertação entre os promotores do instrumento é essencial para o êxito da iniciativa.

Concluo recordando que a Assembleia Geral das Nações Unidas resolveu convocar uma Conferência de Alto Nível em 2018 a fim de avaliar o progresso alcançado e levar adiante a eliminação das armas nucleares. A atual 72ª Sessão da Assembleia deverá decidir sobre a preparação dessa Conferência de Alto Nível sobre Desarmamento, assim como sobre o prosseguimento dos trabalhos sobre a convocação de uma Quarta Sessão Especial sobre Desarmamento. O Documento Final da Primeira Sessão Especial sobre Desarmamento, de 1978, extremamente completo e articulado, foi adotado há quase cinquenta anos e necessita atualização. Esses processos coincidem com o ciclo de preparação da Conferência de Exame do TNP em 2020. Os próximos anos serão cruciais.

Apesar dos meandros e dificuldade inerentes a um tema tão central – e tão vital como a eliminação das armas nucleares, a busca da realização desse objetivo precisa continuar.  Conferências recentes de alto nível no âmbito das Nações Unidas vêm produzindo importantes progressos multilaterais sobre temas globais como a mudança climática, os oceanos e as migrações.  O avanço em direção a um mundo sem armas nucleares não é menos urgente e crítico.

Essas oportunidades devem ser aproveitadas por todos os Estados, com o apoio das organizações da sociedade civil. O conhecimento informado e amplo da ameaça com que defronta a sociedade humana – e na verdade a civilização – devido à existência de armas nucleares é essencial para a revitalização do debate sobre desarmamento e não proliferação e para a consecução de avanços  concretos e sustentáveis em direção à eliminação das armas nucleares.

Este Seminário constitui em si mesmo uma expressão do constante comprometimento com esse objetivo. Sem dúvida será importante. Mais uma vez agradeço aos organizadores e tenho a certeza de que teremos um debate enriquecedor e instrutivo.

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Sergio Duarte, ex-embaixador do Brasil,é membro da Rede TRANSCEND para Paz Desenvolvimento Meio Ambiente; presidente das Conferências Pugwash sobre Ciência e Assuntos Mundiais [Premio Nobel da Paz 1995]; ex-Alto Representante das Nações Unidas para Assuntos de Desarmamento; ex-Presidente da Conferência das Partes do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (2005); e ex-Presidente da Junta de Governadores da Agência Internacional de Energia Atômica. Diplomata de carreira, Duarte serviu no Itamarati-Ministério de Relações Exteriores brasileiro por quase 50 anos como embaixador na Áustria, Croácia, Eslováquia e Eslovênia simultaneamente, China, Canadá, Nicarágua, Suíça, Estados Unidos, Argentina e Itália e atuou como representante brasileiro em várias organizações internacionais ligadas a desarmamento.

This article originally appeared on Transcend Media Service (TMS) on 11 Dec 2017.

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